Etapas de una inspección laboral: de la orden al procedimiento sancionador

Muchas empresas viven la inspección laboral como un solo evento: “nos visitó SUNAFIL”. En realidad, se trata de una secuencia de etapas con reglas, plazos y oportunidades distintas. En unas, lo que importa es colaborar y documentar; en otras, subsanar; en otras, argumentar jurídicamente. Confundir la etapa lleva a errores caros: presentar descargos cuando lo que correspondía era subsanar, o dejar vencer un plazo creyendo que el asunto “todavía no es formal”.

Este artículo describe el recorrido completo, desde la orden de inspección hasta el agotamiento de la vía administrativa, y señala qué decisión empresarial corresponde en cada tramo. Forma parte de la guía empresarial sobre SUNAFIL.

Mapa general: dos fases con lógicas distintas

El sistema tiene dos grandes bloques, regulados por la Ley 28806 y su reglamento, el D.S. 019-2006-TR:

1. Actuaciones inspectivas. A cargo del inspector. Su finalidad es comprobar el cumplimiento y, si hay incumplimientos, promover que se corrijan. Aquí aún no hay sanción.
2. Procedimiento administrativo sancionador (PAS). Se inicia solo si el inspector emitió un acta de infracción. Su finalidad es determinar la responsabilidad e imponer, en su caso, la multa.

Etapa 1: la orden de inspección

Todo empieza con una orden. El artículo 12 de la Ley 28806 enumera sus posibles orígenes: orden de autoridad, solicitud de otro órgano público o judicial, denuncia, decisión interna, iniciativa del inspector o petición de empleadores y trabajadores. La orden fija las materias a fiscalizar, lo que delimita el alcance de la actuación.

Antes de la investigación, la ley contempla actuaciones previas: el módulo de gestión de cumplimiento y la conciliación administrativa (incorporados por el D.Leg. 1451). También existen actuaciones de orientación o asesoramiento, que no conducen a sanción, distintas de las actuaciones de investigación o comprobatorias.

Etapa 2: actuaciones de investigación

Es la fase que la empresa percibe como “la inspección”. El inspector puede ingresar sin previo aviso, requerir documentos y entrevistar a trabajadores (art. 5 de la Ley 28806). Las modalidades habituales son:

• Visita al centro de trabajo.
• Comparecencia: la empresa es citada a presentarse, de forma presencial o virtual, con documentación.
• Comprobación de datos: contraste de información con registros oficiales o bases de datos.

En esta etapa, la inasistencia a una diligencia citada o el impedimento de la actuación configuran infracciones a la labor inspectiva (art. 36 de la Ley 28806). El artículo sobre qué hacer ante una fiscalización de SUNAFIL desarrolla el protocolo práctico de atención.

Etapa 3: las medidas inspectivas

Si el inspector constata incumplimientos, puede adoptar medidas (arts. 14 y 15 de la Ley 28806; arts. 17 y 18 del reglamento):

• Advertencia, cuando lo considere suficiente.
• Requerimiento, que fija un plazo para que la empresa adopte las medidas necesarias para cumplir.
• Cierre temporal del área o unidad económica, en los supuestos previstos por ley.
• Paralización o prohibición de trabajos ante riesgo grave e inminente para la seguridad o salud de los trabajadores.

El requerimiento es el momento de mayor palanca para la empresa. Si subsana antes de que se emita el acta de infracción, el reglamento prevé una reducción del 90% de la multa propuesta respecto de las infracciones efectivamente subsanadas (art. 17.3 del D.S. 019-2006-TR). El detalle está en el artículo sobre subsanación de infracciones laborales.

Etapa 4: el acta de infracción

Vencido el plazo del requerimiento sin subsanación, el inspector extiende el acta de infracción (art. 17.2 del reglamento). El acta describe los hechos, identifica las normas incumplidas, califica la infracción, determina el número de trabajadores afectados y propone la multa.

Su peso probatorio es alto: los hechos constatados en ella merecen fe, salvo prueba en contrario (art. 47 de la Ley 28806). En la práctica, la carga de desvirtuarlos recae en la empresa. Por eso la calidad de la información entregada durante la investigación importa tanto: lo que no se aportó entonces será más difícil de introducir después con credibilidad.

Etapa 5: el procedimiento sancionador

El PAS se inicia siempre de oficio, con la notificación de la imputación de cargos a mérito del acta de infracción (art. 45 de la Ley 28806). Se desarrolla en dos fases, instructora y sancionadora (arts. 53 y 54 del reglamento, modificados por el D.S. 016-2017-TR).

• Descargos a la imputación de cargos: el reglamento otorga 5 días hábiles (art. 53.2 del D.S. 019-2006-TR). La Ley 28806 conserva en su art. 45 un texto original de 15 días hábiles, pero en la práctica rige el plazo reglamentario adecuado al TUO de la LPAG. Como criterio preventivo, conviene trabajar siempre con el plazo más corto.
• Informe final de instrucción: la autoridad instructora lo emite en no más de 10 días hábiles; se notifica a la empresa, que puede formular descargos en un plazo breve (generalmente 5 días hábiles).
• Resolución de primera instancia: impone o no la multa.

La cuantía se determina con la tabla del reglamento, según gravedad, número de trabajadores afectados y tipo de empresa; el cálculo se explica en el artículo sobre cómo se calculan las multas laborales de SUNAFIL.

Etapa 6: impugnación y agotamiento de la vía administrativa

Contra la resolución de primera instancia procede la apelación, en el plazo de 15 días hábiles previsto en el TUO de la LPAG, que resuelve la segunda instancia de SUNAFIL. Luego, de forma excepcional, cabe el recurso de revisión ante el Tribunal de Fiscalización Laboral (TFL), órgano con competencia nacional cuyo pronunciamiento agota la vía administrativa (arts. 41 y 49 de la Ley 28806, modificados por el D.Leg. 1499).

Caso hipotético: la misma infracción, tres desenlaces

El incumplimiento de fondo es idéntico en los tres escenarios. Lo que cambia es la etapa en la que la empresa decide actuar.

Errores de lectura del procedimiento

• Creer que “sin acta no hay problema”. El requerimiento ya es la etapa decisiva.
• Tratar la imputación de cargos como una formalidad. El plazo de descargos es breve y el acta tiene presunción de veracidad.
• Reservar argumentos para el Poder Judicial. La vía judicial no suspende el cobro y los hechos no discutidos en sede administrativa pierden fuerza.
• No monitorear la casilla electrónica. Las notificaciones electrónicas surten efectos aunque nadie las lea.
• Confundir apelación con revisión. El recurso ante el TFL es excepcional y no una tercera instancia ordinaria.

Recomendaciones preventivas

Recomendación profesional. Para cada inspección, en nuestra práctica recomendamos llevar una ficha de control que registre: número de orden, materias, inspector, fechas de cada diligencia, requerimientos con sus plazos, documentos entregados y estado de cada hallazgo. Esa ficha permite saber en todo momento en qué etapa se está y qué plazo vence primero.

Checklist por etapa

• Orden: materias identificadas y responsable interno asignado.
• Investigación: documentos entregados con cargo; comparecencias atendidas.
• Requerimiento: evaluación de subsanabilidad en 48 horas y plan de subsanación con evidencias.
• Acta: revisión de hechos, calificación y número de afectados.
• PAS: descargos dentro del plazo reglamentario más corto.
• Resolución: decisión documentada entre subsanar con reducción o apelar.

Claves para la gerencia

La inspección laboral no es un evento, es un proceso con puntos de decisión. La etapa de requerimiento concentra el mayor margen de reducción; el acta desplaza la carga de la prueba hacia la empresa; y el procedimiento sancionador, con plazos breves, exige una defensa técnica temprana. Conocer el mapa permite asignar recursos donde rinden más y evitar que un incumplimiento corregible termine en una multa firme con cobranza coactiva. Cuando una orden de inspección ya está en curso, el acompañamiento en fiscalizaciones SUNAFIL se organiza precisamente en torno a este mapa de etapas y plazos.